关于社会救助立法中的若干问题

　

编者按：

       党和国家历来高度重视社会救助立法工作，第十三届全国人大常委会已将《社会救助法》列入立法规划一类项目。第十三届全国人大社会建设委员会副主任委员、中华慈善总会会长宫蒲光为此专门撰写了《关于社会救助立法中的若干问题》一文，旨在为社会救助立法工作提供新的思路和有益借鉴。该文立足于解决我国社会救助领域所存在的现实问题，结合当前我国社会救助领域制度建设现状，从7个方面详细探讨了社会救助立法工作中应该重点关注的实际问题，提出了把握“适度救助”原则、实施“按率施保”、允许“单人入保”、建立纳税地申请低保制度、关注支出型贫困、明确央地支出责任、完善诚信体系等政策建议。本报予以刊载，以引发社会各界相关人士的更多思考。

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关于社会救助立法中的若干问题

□  宫蒲光

      社会救助是保障困难群众基本生活的兜底性制度安排，是基本民生保障的重要组成部分，是体现社会主义制度优越性的重要标志。经过多年的不断探索，我国社会救助从灾害救济、农村特困户救济、农村五保供养，到全面建立城乡低保和特困供养等为主要内容的社会救助制度，社会救助从无到有、从小到大、从点到面，制度体系逐步建立，管理体制和运行机制不断完善，综合性社会救助格局基本成型。然而，正如习近平总书记指出，“在共享改革发展成果上，无论是实际情况还是制度设计，都还有不完善的地方。”在社会救助领域，最主要的法规依据是2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》，无论是从立法位阶上，还是法规的完善性上看，都存在一定的局限性。十三届全国人大常委会将《社会救助法》列入五年立法规划的一类项目，表明了党和国家已经把开展社会救助立法作为提高社会救助法治化水平、健全社会救助制度体系、保障困难群众合法权益、巩固脱贫攻坚成果、回应人民群众对美好生活新期待的重要举措，意义十分重要。结合近些年社会救助制度建设和工作实践中的体会，我认为在社会救助立法中有以下7方面问题需要认真研究。

 

正确理解和把握社会救助的“量力而行、适度救助”原则

      习近平总书记反复强调，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。在保障和改善民生方面，他还指出：要抓住最需要关心的人群，多做雪中送炭的事情，既尽力而为，又量力而行，决不开空头支票，也要防止把胃口吊得过高，否则就会失信于民。在社会救助工作中，坚持“尽力而为、量力而行、适度救助”的原则，既彰显了“以人民为中心”的思想，也体现了实事求是精神。尽力而为，就是要始终把困难群众的安危冷暖放在重中之重的位置，尽心尽力解决他们的实际困难；量力而行，就是要从国情实际出发。“适度救助”强调的是“度”，既不能高，脱离社会主义初级阶段实际；也不能过低，不足以体现社会救助制度的初衷。冷静客观地审视我国社会救助制度的现状，从纵向看，我国社会救助支出增长率远低于同期财政支出增长率，2008—2017年，我国财政支出总量由6.26万亿增加到20.33万亿，增长了2.25倍，同期城乡低保支出总额仅由622.1亿元增加到1692.3亿元，仅增长1.72倍，城乡低保占财政总支出的比例由2008年的1%下降到2017年的0.83%；从横向看，发达国家社会救助支出通常占政府社会开支的15%，2012年欧盟15国的社会救助支出约占GDP的3.1%，而同期我国社会救助支出占GDP的比重仅为0.17%，不仅与西方国家相距甚远，甚至低于越南、蒙古等周边发展中国家，属于世界上社会救助资金投入比例最低的国家之一。由此可见，我国社会救助支出长期处于低位运行状态，从这个意义上讲，适度救助的这个“度”不是高了，而是低了，直接表现在3个方面：

      一是社会救助覆盖面偏低。在发达国家，虽然贫困现象远低于发展中国家，但社会救助的受助比率仍然较高。如新西兰受助人数占总人口比例为25%，澳大利亚为17.8%，英国为15.9%，美国为10.0%，加拿大为9.9%。而截至2019年5月，全国城乡低保覆盖面仅3%左右，明显低于国际平均水平。

      二是社会救助水平偏低。从我国低保标准看，2018年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为82461元（月均6872元），全国城镇私营单位就业人员年平均工资为49575元（月均4131元），而同期城市低保平均标准仅为每人每月579.7元，占城镇就业人员平均工资的10%左右。从特困人员救助供养看，绝大多数乡镇敬老院只能提供简单就餐、住宿服务，对生活不能自理特别是患病人员，无法提供所需照护服务，“医养结合”水平低，受助人员基本生活难以得到较好保障。从临时救助看，对于发生重大意外事故、突发重大疾病等造成生活困难需要申请临时救助的困难群众来说，救助金额不足以帮助他们走出困境，“救急难”的水平不高是普遍的问题。

      三是社会救助内容有待拓展。在经济社会发展的不同阶段，人民群众对兜底保障有着不同的需求。伴随着我国即将进入全面小康，困难群众对最低生活保障有了新的要求，不仅需要吃饱穿暖、基本的住房、教育和医疗保障，还要活得有获得感、幸福感和安全感，他们在基本物质生活需求之外，还有精神需求和人格平等的尊严需求。

      相关数据表明，无论城市还是农村，我国最低生活保障人口近年来均呈加速下降趋势，国家对低保救助的财政投入，达不到全国财政总支出增长水平，甚至低于全国GDP增长水平。

      在社会救助领域，我们同样面临发展不平衡不充分的问题，需要通过社会救助立法，确保“量力而行、适度救助”的原则得到有效落实。以低保标准为例，2019年第一季度，全国城乡低保平均标准仅占上年城乡居民可支配收入的18%和33%左右。借鉴国际经验，综合考虑我国经济社会发展水平，可以考虑通过立法，将我国城乡低保标准水平确定在城乡居民平均收入的40%—45%，既在现有经济社会发展水平上保障困难群众基本生活，实现救助水平动态提升，也不至于吊高胃口产生福利依赖。

低保制度应当由按标施保向按率施保转变

      所谓“按标施保”，是指先确定各地低保标准，对家庭人均收入没有达到低保标准的，采取补差的方式发放补助金，使之达到低保标准，保障其在当地的最低生活水平。在现有政策框架下，“按标施保”是低保制度的核心基点。从个人层面，由此确定低保对象和补助水平；从国家层面讲，由此确定低保覆盖率和国家财政支出总量。然而，“按标施保”是一种超现实的理想主义制度设计，在实践中存在几方面突出问题：

      一是家计核定难。在现实中，农村家庭生产资料和生活资料难以区分，家庭收入无法精准衡量；家庭成员个人打零工收入难以计算；家庭财产信息分散，信息共享核查难免挂一漏万。种种因素导致家庭成员的财产和收入状况难以准确核定。

      二是行政成本高。划定低保标准，并依此开展最低生活保障工作，需要在核定财产收入、确定保障对象、实施动态管理等方面投入大量的行政资源。特别是在乡（镇、街道）、村（居委会）层面，工作人员需要花费大量时间精力开展资料填报、信息核查、入户调查、民主评议、认定公示、定期复核等工作，受到工作力量薄弱、工作经费短缺、人员素质不高等因素制约，不仅行政成本居高不下，而且难以保证令人信服的公平公正，容易因低保工作引发基层矛盾。

      三是工作计划性不强。在市场经济条件下，由于经济周期的影响，居民收入财产状况容易出现波动。在实践中，从国家层面到各地均是按计划安排财政资金，到了基层一线，大多都是按指标进行总量控制和资金保障。近些年，全国各地低保资金保障不足和资金沉淀都很突出，正是这一原因所致。

      相比而言，改为“按率施保”能够有效解决上述问题。所谓“按率施保”，是指先从全国总体上确定低保人口在总人口中的比率，即低保覆盖率，并按东中西部实行差异化的覆盖率，再分解到各个地区，对经济状况在当地低保覆盖率以内的困难群众，国家即给予其最低生活保障。实施“按率施保”至少有以下好处：

      一是实行总量控制，更好实现政策目标。设立低保制度，就是要织牢编密社会兜底保障网，解决最困难群体的基本生活问题，维护社会公平正义和谐稳定。

      二是增强工作计划性，符合行政规律和财力保障制度。采取“按率施保”方式，能够有效增强低保工作计划性，在年度财政预算中，根据经济社会发展水平和财力状况，合理安排社会救助资金总量，保证社会救助总体投入水平，做到“有多少钱办多少事”，把握好量力而行、适度救助的“度”，确保社会救助工作高效运行。

      三是减少社会矛盾，减轻基层工作负担。实施“按率施保”，稳定了群众预期，操作程序和方法相对简单，不仅有利于减轻基层工作负担，还有利于将低保工作和低保对象置于群众监督之下，特别是便于群众之间互相监督，能够有效降低社会矛盾，促进社会和谐。

      四是增加政策稳定性，降低政策运行成本。“按率施保”的“率”是一个恒定的相对数值，相比“按标施保”的“标”更稳定，能够直接体现兜底保障的具体政策目标，不仅简化操作，还能降低政策运行成本。

      需要指出的是，“按率施保”不是绝对不要“标”，而是不依靠“标”来确定低保对象。简而言之，“按率”确定低保对象，“按标”予以现金救助。

      根据我国经济社会发展现状，到2020年底全面完成脱贫攻坚任务之后，低保制度将成为防止返贫、保障困难群众基本生活的兜底保障网。根据我国低保制度建立20多年的实践探索和国际经验，作者认为全国城乡低保覆盖率至少应确定为5%左右。全国各地平均低保覆盖率5%，具体到东中西部不同的经济发展水平，可以有不同的覆盖率，比如，“三区三州”深度贫困地区可达8%-10%，东部发达地区可以1%-2%，中部地区2%-3%，这体现了国家救助制度上的差异化政策。

推动低保制度在按户施保基础上允许单人入保

      我国现行低保制度（《社会救助暂行办法》《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》）明确规定财产和收入核算以家庭为单位。2015年中国残联会同民政部等6部门印发《关于加强残疾人社会救助工作的意见》，要求将生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，“按照单人户纳入最低生活保障范围”；2018年，民政部、财政部、国务院扶贫办印发《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》，对建档立卡贫困户中的重度残疾人和重病患者，“可参照单人户纳入农村低保范围”，从政策层面进一步认可和扩大了工作实践中的“单人入保”。

      从逻辑上讲，“按户施保”与“单人入保”都具有其自身合理性。“按户施保”将家庭作为救助基本单位，强调“家庭成员互助共济在前，政府救助在后”，当所有共同生活的家庭成员尽了互助赡养抚养义务，人均收入仍低于当地低保标准且家庭财产状况符合规定，政府即对所有家庭成员给予最低生活保障。在东亚儒家文化圈，如日本、韩国、新加坡、香港地区、台湾地区等，政府倾向于强调受助者个人与家庭的责任，社会救助实施的过程中通常以家庭为单位。应该说，“按户施保”符合中国注重家庭的传统文化，从制度上强化了家庭成员互助共济责任，已成为我国低保工作的法理基础。

      “单人入保”作为脱贫攻坚中的特殊政策，已面向建档立卡贫困户中的重度残疾人和重病患者开了口子。这本身说明了“单人入保”在兜底保障中有其合理性。“单人入保”强调“国家兜底保障在前，家庭成员互助共济在后”，不管家庭成员间是否尽了互助赡养义务，只要公民个人收入和财产状况符合低保条件，政府即对其给予最低生活保障，形成“保基本靠政府，过得更好靠亲情”的状况。市场经济条件下，人员大流动的背景下，家庭结构与功能也发生了深刻变化，有必要在立法工作中，将“单人入保”纳入最低生活保障制度框架。

      在长期工作实践中，由于基层情况十分复杂，困难群众自身处境和家庭状况千差万别，尽管现行政策要求“按户施保”，但许多地方都实行“单人入保”与“按户施保”相结合的方式开展最低生活保障。对于最困难的家庭做到“按户施保”，对于收入在低保标准附近、财产难以准确核查或重病重残等边缘群体则实行“单人入保”。以陕西为例，陕西各地家庭人数多为3—4人，但榆林、西安等许多地方低保户均人口不超过2人，“单人入保”的情况占有相当大的比例。从某些角度看，“单人入保”与“按户施保”是一个硬币的两面，都应当予以重视，在解决一些个案上，“单人入保”更具合理性和可操作性，具体而言：

      一是从国家与公民之间的权利义务关系看，“单人入保”更加科学合理。在政治学上，国家与公民之间存在着契约关系，公民作为个体对国家负有纳税的义务，并将一部分个人权利让渡给国家行使，国家则对公民个人负有保障基本生存权利的义务。解决困难群众生存危机、维护社会公平底线，是国家和政府公共责任的直接体现。从权利义务对等的角度看，公民个人对国家负有责任，这种责任没有任何前置条件。比如个人所得税是以个人收入为依据的，虽然有子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人等6项税前扣除，但与按户纳税还是有根本区别的；国家对公民个人同样负有责任，这种责任也不应设置任何前提条件。从这个意义上讲，作为国家行为的社会救助，也不应有“家庭成员互助在前，国家救助在后”的前提条件，“单人入保”正是这一法理精神的体现。

      二是从实际操作层面看，“单人入保”更加简便易行。虽然《婚姻法》《老年人权益保障法》《未成年人保护法》等法律规定了家庭成员之间的扶助赡养义务，但这些原则性法律责任在具体操作中并不是十分明晰，相关法律责任也没有量化。具体来说，作为子女对老人尽孝到何种程度算是尽到责任，并没有确切规定，何况家庭成员的具体对象在法律上并没有十分清晰的界定，各地认定家庭成员的标准也是不尽相同，比如继父母、继祖父母、继子女、外祖父母等，是否认定为家庭成员在实践操作中莫衷一是。此外，中国传统文化强调“养儿防老”而非“养女防老”，父母对儿女财产分配上并不是一视同仁，因此儿女在承担父母养老责任上的传统习惯也是明显不一样的。在社会救助问题上，家庭成员之间的互助共济属于道德范畴，帮助接济到什么程度，完全是由道德良心决定的。困难群众的基本生活保障建立在国家兜底保障制度之上才是可靠的，若寄托在伦理道德层面则是非常脆弱的。从这个角度看，放开“单人入保”有着坚实的实践基础和积极的现实意义，具有很高的政策价值。

      三是从促进家庭社会和谐看，“单人入保”更加行之有效。在家庭层面，“单人入保”与法律规定和政府倡导的父母抚养子女、子女赡养老人、家庭成员友爱互助的社会道德观念不仅不矛盾，而且它把国家救助责任挺在前面，能够有效减轻贫困家庭负担，避免家庭成员间在赡养老人问题上的相互推诿，致使老人无所依靠，生活陷入困境。家庭成员间没有了道德绑架，“互助共济”行为环境将会更加宽松，更有利于促进家庭和睦。在社会层面，“按户施保”要么全家都进低保，要么全家都不进，同时在住房、医疗、教育、就业等专项救助均与低保挂钩的情况下，这种“福利叠加”容易导致相似贫困程度的家庭产生“悬崖效应”，引发困难群众攀比和不满，给社会和谐稳定带来负面效应。如果“单人入保”，只是针对贫困者个人的基本生活，其他住房、教育、就业等就不再与“低保”捆绑了。

      四是从救助对象确认上看，“单人入保”更加精准。家庭收入和财产核定难是众所周知的低保工作第一难题。原本谁困难、谁该救助一目了然，但强调“按户施保”，将整个家庭作为一个财产收入核定的基本单位，把简单的问题复杂化了。“单人入保”聚焦老弱病残、鳏寡孤独等最困难的个体，能够轻松破解家庭收入财产核定难题，不仅救助对象更加精准，公众监督也简便易行，有利于减轻基层工作负担，提升工作效率和公信力。

      有人担心，“单人入保”会将老弱病残都交给国家，财政支出不堪重负，其实这种担心没有必要，一方面“单人入保”既没有否定“按户施保”，更没否认家庭成员间的互助共济传统美德和相应法律责任；另一方面，关于财政负担问题，只要在政策上同时实行本文前述的“按率施保”，救助对象总量和财政支出规模都是预先计划的，也是完全可控的。还有人担心，“单人入保”会影响针对残疾人建立的专项救助制度，实则不然，残疾人专项制度的政策指向是“残”，只要是符合条件的残疾人，国家都给予其相应补贴；低保制度的政策指向是“困”，只要生活困难程度在低保覆盖率以内，国家都给予其最低生活保障，如果是既“残”又“困”，两方面政策完全可以叠加，在逻辑上是并行不悖的。还有人提出，救助制度瞄准特殊困难人群，“按户施保”是社会救助的惯例；福利制度瞄准“孤残病老”等特定人群，“单人入保”是福利制度的特征。我认为，这种区分并不必然。社会救助制度的本质属性是托底性基本民生保障制度，只要是生活水平处在最底端的困难人群，应当“有救无类”，都应纳入社会救助制度覆盖范围；社会福利制度则是针对特定人群甚至全体国民，是普惠性、发展性的民生保障制度。“单人”和“按户”是制度设计选择的不同路径，其目标都是救助困难群众，这种路径选择与制度目标是不矛盾的。再者，救助制度是托底性保障制度，完全可以叠加在普惠性的福利制度之上，进而体现政府对特殊困难人群的再次帮扶，两者并行不悖，不应该互相排斥。

      社会救助立法，应该直面社会救助实践中的现实问题，着眼人口家庭结构的变化趋势，认真衡量“按户施保”与“单人入保”的利弊，力争将基层行之有效的经验做法上升为法律制度规范，推动最低生活保障在“按户施保”的基础上，允许地方根据实际情况将“单人入保”作为“按户施保”的有益补充，使社会救助制度体系建立在更加科学合理的基础之上，进一步优化我国最低生活保障制度。

 

责任编辑：csgyb2

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